Reflexiones sobre Europa y el reto de la inmigración, por Angela Merkel

En la noche del sábado 18 al domingo 19 de abril de 2015, una embarcación repleta de refugiados naufragó en el Mediterráneo mientras se dirigía de Libia a Italia. Cientos de personas perdieron la vida en esta tragedia. Ese domingo, cuando Joachim [Sauer, esposo de Angela Merkel] celebraba su 66.º cumpleaños, nos encontrábamos en Hohenwalde. Esa misma tarde, Matteo Renzi, el primer ministro italiano, me contactó por teléfono y solicitó mi respaldo para convocar de forma urgente a los líderes europeos a un Consejo Extraordinario de la UE. La celebración del cumpleaños había llegado a su fin.

—Comprendo tu perspectiva, es una tragedia significativa, pero si nos juntamos, debemos llegar a acuerdos específicos —le dije para que lo considerara.

—Tienes razón, pero necesitamos encontrarnos —continuó—, ya se lo he comunicado a Donald Tusk [en ese momento presidente del Consejo Europeo]. Es importante que se entienda que esto no es solo un asunto italiano, sino que impacta a toda Europa. No podéis abandonarme en esta situación.

Estaba convencido de que Matteo Renzi tenía razón, especialmente porque no era la primera vez que ocurría una catástrofe de esta magnitud frente a las costas de su país. Un año y medio antes, en octubre de 2013, tras el hundimiento de dos barcos en el Mediterráneo que resultó en la muerte de varios cientos de refugiados, Italia lanzó la Operación Mare Nostrum. Esta iniciativa tenía como objetivo que la Marina y los guardacostas italianos rescataran a los refugiados en peligro y detuvieran a los traficantes de esas embarcaciones. En octubre de 2014, la operación fue suspendida luego de que los ministros del Interior de Europa pusieran en marcha la Operación Tritón, bajo la supervisión de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), fundada en 2004 para salvaguardar las fronteras externas de Europa. Sin embargo, ni siquiera Tritón pudo prevenir la tragedia que ocurrió la noche del 18 al 19 de abril de 2015.

Durante nuestra conversación telefónica, Renzi enfatizó la importancia de no abandonar a Italia, lo cual hizo alusión a la problemática existente en el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). Esta cuestión se remonta al Convenio de Dublín, que fue adoptado el 15 de junio de 1990 por los 12 países miembros de la Comunidad Europea en Dublín, Irlanda. Trece años más tarde, en marzo de 2003, se implementó una primera versión de un reglamento sucesor conocido como el Reglamento Dublín II, seguido poco después por el Reglamento Dublín III. Este último se aplicó en los Estados de la Unión Europea, así como en Noruega, Islandia, Suiza y Liechtenstein, y establecía qué país debía asumir el procedimiento de asilo de un ciudadano extranjero o de un apátrida. En esencia, dictaba que, salvo excepciones, la evaluación y decisión sobre una solicitud de asilo debía realizarse en el país donde el solicitante había llegado inicialmente; en la mayoría de los casos, esto sucedía en las fronteras externas de la Unión Europea. Dadas las rutas de escape de los refugiados a través del Mediterráneo, esto significaba que frecuentemente eran los países mediterráneos como Grecia, Italia y España quienes lidiaban con esta situación. Durante bastante tiempo, el Reglamento Dublín III desvinculó a otros Estados de esta problemática, incluyendo Alemania. Nosotros, que estábamos geográficamente en el centro de la Unión Europea, disfrutábamos de las ventajas del espacio Schengen, un mercado único que permitía la libre circulación sin controles en las fronteras internas, lo que nos hacía sentir cómodos al no preocuparnos por lo que sucedía en las fronteras externas. Esto se hacía evidente en situaciones dramáticas como la ocurrida frente a las costas italianas en la noche del 18 al 19 de abril de 2015, donde Italia tuvo que asumir las consecuencias. Aunque desde un punto de vista legal este procedimiento era correcto, políticamente y humanitariamente, no tenía justificación.

En las fronteras de Europa ocurrieron eventos cuyas repercusiones llevaron a un número creciente de personas a abandonar sus hogares. A finales de 2010, comenzó la Primavera Árabe en Túnez, un fenómeno que se denomina así por las grandes esperanzas que despertó, en respuesta a los levantamientos contra su presidente autoritario, Zine el Abidine Ben Ali. Las manifestaciones se propagaron a otros países como Libia y Siria. En el verano de 2011, tras la caída del líder revolucionario libio Muamar el Gadafi, el Estado libio colapsó. Esto facilitó a las organizaciones delictivas el tráfico de un número cada vez mayor de solicitantes de asilo, principalmente de naciones africanas como Eritrea y Somalia, que intentaban cruzar hacia Europa desde la costa de Libia. En el mismo año 2011, estalló la guerra civil en Siria, un conflicto que se intensificó aún más cuando la población de este país comenzó a levantarse contra su presidente autoritario, Bachar el Asad. Millones de sirios huyeron de su país, buscando refugio en Líbano, Jordania y más de tres millones en Turquía. Al principio, mantenían la esperanza de regresar pronto a su patria, pero desde 2014 esa ilusión se fue perdiendo y cada vez más personas intentaron llegar al norte de Europa desde Turquía, cruzando el Egeo y llegando a Grecia. Recuerdo con claridad que en la primavera de 2015, durante una reunión del Consejo Europeo, el primer ministro griego, Alexis Tsipras, me informó que el número de refugiados que arribaban a las islas griegas desde Turquía prácticamente se duplicaba cada mes, especialmente refugiados sirios, así como afganos e iraquíes. En ese momento, recibí esta información con inquietud y sospeché que el curso de los acontecimientos no solo impactaría a Grecia.

(... ) Realicé una campaña en Europa para promover una distribución equitativa de los refugiados, pero no tuve éxito. Sin embargo, los ministros del Interior de los países europeos continuaron aprobando repetidamente decisiones similares con una mayoría cualificada. Así fue como, en junio de 2015, se acordó repartir a 60.000 refugiados. En septiembre, esa cifra se duplicó hasta alcanzar los 120.000. Los términos empleados fueron reubicación y reasentamiento. A pesar de esto, estas resoluciones casi no valían más que el papel en que estaban escritas. Según datos de la Comisión Europea, solo se reubicaron 21.999 refugiados desde Grecia, y Alemania recibió a 5.391. También llegaron a Europa 12.708 refugiados a través de Italia, de los cuales Alemania aceptó a 5.446. En general, los países que estaban dispuestos a recibir a los refugiados se vieron abrumados por la llegada diaria de personas, lo que complicó su atención, mientras que otros optaron por acoger a un número reducido y trataron de posponer el cumplimiento de sus compromisos. Además, todos los intentos de modificar el Reglamento de Dublín III resultaron prácticamente inútiles. La recepción y distribución de refugiados en Europa evidenció de forma amarga que no existía el entendimiento común que en su momento había representado la comunidad europea: la solidaridad y los valores compartidos. Reconocer esta realidad fue desalentador, pero no me llevó a renunciar a mis esfuerzos.

Cuando se trató de abordar las causas de la migración irregular y el tráfico ilegal de personas, la respuesta fue diferente. Se intensificó la seguridad en las fronteras exteriores de la UE a través de centros de registro conocidos como hotspots. Un grupo operativo marítimo permanente de la OTAN facilitó el intercambio de información entre las guardias costeras de Grecia y Turquía, así como con la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) en la región del Egeo. Esto se debe en gran parte al apoyo de la ministra de Defensa, Ursula von der Leyen, en las políticas de asilo. La misión de la OTAN proporcionó imágenes que nos permitieron combatir de manera más efectiva a las organizaciones de traficantes en el Egeo. La Marina alemana participó en esta operación. (…)

A partir del verano de 2015, me enfoqué en aportar una nueva perspectiva a la colaboración entre la UE y Turquía en el ámbito de la política de asilo. Desde que comenzó la guerra en Siria en 2011, Turquía había recibido casi dos millones de refugiados en su frontera con Siria, así como en su territorio. De esta manera, el país llevaba una carga que Europa había ignorado durante bastante tiempo, sin reconocer su magnitud. Esto debía cambiar, por ejemplo, mediante el apoyo financiero de la UE a iniciativas para refugiados en el lugar, mejorando así el acceso a la sanidad para los refugiados, persuadiendo a Turquía para que les diera permisos de trabajo, y abriendo oportunidades de capacitación para ofrecer mejores perspectivas de futuro. De esta forma, abordamos el aspecto más crucial de nuestra política de asilo: combatir las causas de la migración al otro lado de las fronteras de la UE. Esto beneficiaba tanto a nuestros intereses como a los de los refugiados, evitando que continuaran arriesgando sus vidas en el mar al confiar su destino, a cambio de grandes sumas de dinero, a delincuentes sin ética.

Con esta perspectiva en mente y con el objetivo de actuar de manera conjunta, mantuve diálogos en Europa y con Turquía. (…) El 23 de septiembre de 2015, los líderes europeos se reunieron de forma informal en el Consejo Europeo y decidieron aumentar el intercambio con Turquía, así como con Líbano y Jordania. Estos dos países también estaban recibiendo un gran número de refugiados, especialmente de Siria. Dos días después, volé a Nueva York para participar en la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible. En una reunión al margen, me encontré con el presidente turco, Recep Tayyip Erdogan, para establecer un grupo de trabajo turco-alemán y preparar la cumbre de la UE y África que se llevaría a cabo en noviembre en La Valeta, la capital de Malta. No podíamos ignorar el constante flujo de muchas personas provenientes de África que intentaban llegar a Europa a través del mar Mediterráneo.

El 5 de octubre de 2015, el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, y el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, se encontraron en Bruselas con el mandatario turco, donde decidieron crear un plan de acción conjunto entre Turquía y Europa para abordar la política de asilo. Posteriormente, el 15 de octubre de 2015, el Consejo Europeo, compuesto por los líderes de los Estados y Gobiernos, dio su visto bueno al proyecto presentado por la Comisión Europea.

El 7 de marzo de 2016, se programó una reunión adicional entre la Unión Europea y Turquía. En ese entonces, los Países Bajos ejercían la presidencia del Consejo de la UE. La noche anterior a la reunión, a solicitud del primer ministro turco, me encontré a las nueve de la noche con Mark Rutte, el primer ministro de los Países Bajos, en la Representación Permanente de Turquía en Bruselas. Durante este encuentro, Davutoglu sugirió establecer un mecanismo de 1:1 basado en un acuerdo de readmisión entre Turquía y Grecia, donde cada migrante ilegal que arribara a las islas griegas sería devuelto a Turquía. A cambio, por cada sirio ilegal que llegara a las islas griegas y fuera enviado a Turquía, la UE se comprometía a recibir legalmente a un refugiado sirio que se encontrara en Turquía. Esta propuesta era audaz y novedosa, ya que no solo buscaba restringir la migración ilegal con medidas defensivas, sino que también pretendía facilitar cuotas para la emigración legal. Rutte y yo respaldamos de inmediato la iniciativa y al día siguiente la promovimos con éxito en la reunión entre la UE y Turquía. En el siguiente Consejo Europeo del 18 de marzo de 2016, en combinación con proyectos de salud, alimentación, educación e infraestructura que brindaban esperanza a los refugiados en Turquía y abordaban las causas de su migración, la propuesta fue trabajada y adoptada como Declaración UE-Turquía. Se estableció que el inicio de su implementación sería el 4 de abril de 2016. Con este Acuerdo UE-Turquía, como a menudo se le llama, la UE también acordó proporcionar a Turquía hasta 3.000 millones de euros adicionales hasta finales de 2018, y, siempre que el país cumpliera con los requisitos, acelerar la liberalización de visados y estudiar la posibilidad de abrir nuevos capítulos en el proceso de adhesión a la UE. Como resultado, el número de refugiados que llegaron al norte de Europa y a Alemania a través de la ruta de los Balcanes disminuyó notablemente: un 95% en comparación con octubre de 2015.

A lo largo del periodo relacionado con la política de asilo, conté con un respaldo excepcional —por el cual estoy profundamente agradecido— del presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker. (…) [Él] mostró su apoyo al Acuerdo entre la UE y Turquía, contribuyó a mejorar las condiciones humanitarias en los países de los Balcanes occidentales y promovió la cooperación internacional, especialmente con África. En este contexto, durante la Cumbre UE-África que tuvo lugar en La Valeta (Malta) los días 11 y 12 de noviembre de 2015, entre otras decisiones, acordamos crear un Fondo Fiduciario de Emergencia para África con una aportación de 1.800 millones de euros provenientes de la Comisión Europea y otras contribuciones nacionales. El objetivo de este fondo era abordar las causas de la migración de manera directa y financiar las alternativas de migración legal hacia la UE.

En los seis años que siguieron, hasta que dejé la cancillería, formamos alianzas para la migración de la UE con países africanos. Los primeros en unirse fueron Etiopía, Malí, Nigeria y Senegal, que actuaban tanto como países de origen como de tránsito para muchos refugiados que llegaban a Europa a través del Mediterráneo. Asimismo, establecimos un acuerdo de cooperación en temas migratorios entre Alemania y Egipto. También reforzamos nuestra colaboración bilateral con Níger, considerando su papel como país de tránsito, y Alemania junto con Europa se dedicaron especialmente a fortalecer las relaciones con Libia.

Uno: Muchos de aquellos que habían respaldado mi decisión del 4 y 5 de septiembre de 2015 [de no rechazar a los refugiados que llegaban de Hungría en la frontera entre Alemania y Austria] y que se habían comprometido a ayudar a los refugiados encontraron complicado aceptar el convenio entre la UE y Turquía. A menudo se interpretó como un simple trato, y en varias ocasiones se le consideró un pacto poco limpio. Sin embargo, yo no utilicé el término "trato" ni compartí la connotación negativa que se le daba. En cambio, el acuerdo era nada más que un resultado legítimo de unas negociaciones internacionales. Lo mismo aplica a los convenios con los países africanos. Como suele suceder, en esta situación también había que plantearse la cuestión de las alternativas viables. Estaba convencida de que si rechazábamos acuerdos con países que no compartían, o que no coincidían plenamente, nuestra perspectiva sobre la democracia y el Estado de derecho, no conseguiríamos avanzar en nada.

Dos: Europa debe y ha de salvaguardar sus fronteras. Por ello, durante mi gestión se implementaron acciones que el siguiente gobierno profundizó aún más. Se fortaleció la capacidad operativa de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), se aumentó la colaboración con las autoridades libias y se mejoró el registro de los refugiados que arribaban a las fronteras exteriores. Sin embargo, a pesar de medidas tan contundentes, Alemania y Europa no deben sucumbir a la tentación de pensar que dejarán de ser lugares atractivos para personas de otras partes del mundo. Eso no funcionará. El bienestar y el Estado de derecho siempre harán que Alemania y Europa sean destinos deseables. Solo podremos abordar este tema de manera efectiva cuando la lucha contra los traficantes y la migración irregular se vincule con el esfuerzo por establecer cuotas de migración legal.

Nadie deja su hogar sin una razón de peso, ni siquiera aquellos que se ven obligados a hacerlo por la falta de oportunidades económicas. Sin embargo, el derecho de asilo en Alemania se enfoca en un grupo distinto de personas: únicamente brinda protección a quienes escapan de la persecución política y de conflictos armados. Aquellos que no pueden quedarse en nuestro país deben marcharse. Y es responsabilidad del Estado hacer cumplir esta medida.

Cuatro: Alemania es una nación receptora de inmigrantes. El crecimiento de su población y la escasez de trabajadores altamente cualificados asociados a ese crecimiento hacen que la inmigración regular sea esencial. En 2019, la Gran Coalición tomó esto en consideración y, después de un extenso debate, aprobó una legislación sobre la inmigración destinada a profesionales de países ajenos a la UE, facilitando así el proceso de obtención de permisos de residencia.

El libro "Libertad" (RBA), escrito por Angela Merkel, saldrá a la venta el 26 de noviembre.